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Die „Usos y Costumbres“ in Oaxaca: Ein alternatives Wahlsystem

(np/me)Von September bis Dezember 2004 reiste wie schon im Herbst 2001 eine Gruppe von Ehrenamtlichen des Ökumenischen Büros nach Oaxaca, Mexiko, um dort die Gemeindewahlen nach „Usos y Costumbres“ zu beobachten und zu dokumentieren. Die mexikanische NGO Servicios para una Educación Alternativa (EDUCA) hatte die WahlbeobachterInnen eingeladen, der Evangelischen Entwicklungsdienst (eed) übernahm einen großen Teil der Finanzierung. In Übereinstimmung mit unserer mexikanischen Partnerorganisation war es Ziel des Projekts, die Umsetzung des Gesetzes über Kommunalwahlrecht nach den Gebräuchen der Gemeinden, das in dieser Form einmalig in Mexiko ist, zu unterstützen. Gleichzeitig sollte durch die internationale Präsenz verstärkt die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit und der politisch Verantwortlichen auf die Gemeindewahlen gelenkt werden. Wir hoffen, dass wir mit unserer Pressearbeit und der Begleitung von Wahlprozessen in 16 Gemeinden dazu beitragen konnten. Oaxaca hat eine überwiegend indigene Bevölkerung, die hier – wie anderswo in Mexiko und Lateinamerika – um die Anerkennung ihrer individuellen und kollektiven Rechte kämpft. Mexiko hat 1991 das Abkommen 169 der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) ratifiziert, das fordert, die politischen und rechtlichen Traditionen der indigenen Gemeinden bei der Gesetzgebung zu berücksichtigen. Nach dem Aufstand der Zapatistas im angrenzenden Bundesstaat Chiapas begann 1995 in Oaxaca ein Reformprozess, der sowohl durch den Druck der indigenen Bewegung als auch durch die Angst der Regierung vor ähnlichen Unruhen vorangetrieben wurde. Er führte zur verfassungsrechtlichen Anerkennung der eigenen normativen Systeme der indigenen Gemeinden. Seit 1998 machen 418 der 570 Gemeinden Oaxacas von dem Recht Gebrauch, Gemeinderat und Bürgermeisteramt nach ihren traditionellen Sitten und Gebräuchen – „Usos y Costumbres“ – zu wählen, und das heißt nicht zuletzt: unter Ausschluss politischer Parteien.

„Usos y Costumbres“: Mehr als nur ein Wahlsystem

Die „Usos y Costumbres“ regeln nicht nur den Wahlprozess einer Gemeinde, vielmehr stellen sie ein umfassendes, stark von kollektiven Vorstellungen geprägtes Normensystem dar, das das Gemeindeleben in seiner Gesamtheit ordnet. So sind die Ausübung unbezahlter Gemeindeämter und die Übernahme gemeinschaftlicher Dienste (cargo-System) notwendige Vorraussetzungen, um sich für eine Kandidatur für den Gemeindevorstand zu qualifizieren. Zentrale Instanz aller „Usos y Costumbres“ ist die Gemeindevollversammlung (asamblea general comunitaria). Diese entscheidet auch über den genauen Wahlablauf, der je nach Gemeinde und Traditionen unterschiedlich ist. Tagesordnungen und Formen der Stimmabgabe (z. B. per Handzeichen) variieren daher stark. Neben der Wahl werden hier auch Diskussionen über aktuelle Probleme etc. ausgetragen und der Wahlprozess kann modifiziert werden. Das Wahlsystem ist somit auch innerhalb jeder einzelnen Gemeinde sehr flexibel.

Selbstbestimmung oder Fremdbestimmung?

Die Verfassung Oaxacas gesteht den Kommunen also eine – im nationalen wie internationalen Vergleich – weitreichende politische Selbstbestimmung zu. Jedoch muss die Wahlbehörde (IEE) von Oaxaca, die eine parteipolitische Bindung zur PRI (Partido de la Revolución Institucionalizada) hat und für die Überwachung der Wahlen zuständig ist, deren rechtmäßigen Ablauf bestätigen. Danach entscheidet das bundesstaatliche Parlament aufgrund der Expertise des IEE über die Rechtsgültigkeit der Wahlen. Wird in einer Gemeinde innerhalb der vorgeschriebenen Wahlperiode keine erfolgreiche Wahlversammlung abgehalten, setzt das IEE einen externen Administrator ein, der die Verwaltung der Kommune kommissarisch übernimmt. Dieser schuldet der Gemeinde keine Rechenschaft, sondern ist nur der Regierung von Oaxaca verantwortlich. Dass der Staat das letzte Wort über die Wahlen spricht und nicht die jeweilige Gemeinde, schränkt die Selbstbestimmung wiederum so weit ein, dass man in den entscheidenden letzten Phasen des Prozesses wieder von einer Fremdbestimmung sprechen muss. So werden die Gemeinden staatlicher Willkür oder undemokratischer Einflussnahme ausgeliefert.

Eine weitere Problematik ergibt sich aus der Tatsache, dass das Wahlgesetzbuch dem amtierenden Gemeinderat ein stärkeres Gewicht als der Gemeindevollversammlung zuspricht. Dadurch haben die Gemeinderäte die Möglichkeit, bereits durch die Festlegung bestimmter Rahmenbedingungen den Wahlausgang nach ihren Wünschen zu beeinflussen. So vertagte der mit der Regierungspartei PRI identifizierte Gemeinderat in San Augustín Etla wenige Tage vor der Wahl eigenmächtig den Wahltermin um drei Wochen. Die dafür herangezogene Begründung, noch vor der Wahl eine Grenzstreitigkeit mit einer benachbarten Gemeinde regeln zu müssen, wurde von dem oppositionellen Teil der Gemeinde als Vorwand angesehen, die Wahl solange hinauszögern zu können, bis ein Administrator eingesetzt werden würde. Darin sahen sie eine Taktik der PRI, die Macht in der Gemeinde zu erhalten. Ebenfalls gehört es zum Aufgabenbereich des amtierenden Gemeinderates, das Wahlprotokoll zu unterschreiben. Damit steht es in dessen Macht, die Anerkennung der Wahl von vornherein zu blockieren.

Schwierigkeiten in der Praxis

Andere Konflikte sind durch die Struktur vorgezeichnet, die die Verfassung den Kommunen gibt. Ein Wahlkreis umfasst einen Haupt- und mehrere Nebenorte. Dabei sind die Nebenorte strukturell benachteiligt, und zwar nicht nur, weil sie in der Regel kleiner und oft weit abgelegen sind, sondern vor allem, weil nur der Hauptort als juristische Person anerkannt ist. Nur er kann die Gemeinde gegenüber dem Staat vertreten. Hier hat die Gemeinderegierung ihren Sitz. Hier finden die Wahlen statt. Ob und wie die Nebenorte in der Gemeinderegierung repräsentiert sind, ist in den jeweiligen „Usos y Costumbres“ festgelegt. Die staatlichen Gelder werden hier verwaltet und oft gar nicht an die Nebenorte weitergegeben – je nachdem, ob der Gemeinderat im Hauptort guten Willens ist oder nicht. Fehlt dieser, haben die Nebenorte kaum Möglichkeiten, ihre Interessen geltend zu machen. Daher behalten sie ihr eigenes cargo-System bei, anstatt sich an den Diensten und Ämtern des Hauptortes zu beteiligen. Das führt wiederum dazu, dass die BewohnerInnen des Hauptortes ihnen das passive Wahlrecht verweigern. Auf diese Weise wird das strukturelle Ungleichgewicht zwischen Haupt- und Nebenorten verstärkt. Auch in anderer Hinsicht wirft die Frage nach der Partizipation Konflikte auf: Wer darf überhaupt an der Kommunalpolitik teilnehmen? In manchen Gemeinden ist es nicht selbstverständlich, dass Frauen, Neuzugezogene und MigrantInnen wahlberechtigt sind.

Durch die Flexibilität des Wahlrechts selbst, das ja auf Gewohnheitsrecht beruht, werden diese Konflikte noch gefördert. Weil es leicht modifiziert werden kann, ist es auch leicht manipulierbar. Das nutzen nicht nur Interessensgruppen innerhalb der Gemeinden aus, sondern auch externe Akteure. Vor allem die politischen Parteien versuchen, KandidatInnen für sich zu gewinnen und sie vor der Wahl in der Gemeinde populär zu machen, nicht selten, indem sie Bestechungsgeschenke verteilen. So ziehen die Parteien häufig im Hintergrund die Fäden, obwohl die Verfassung ihre Einmischung in die „Usos y Costumbres“ verbietet. In San Juan Lachao etwa wurden in der Gemeindeversammlung geheime Treffen von Parteiangehörigen der PRI angesprochen, der immer noch mächtigen früheren Einheitspartei. Sie sollen Stimmen gekauft haben. Obwohl einige SprecherInnen die Gemeindeversammlung dazu aufforderten, eine/n Bürgermeister/in zu wählen, der/die keiner Partei angehört, sondern die „Usos y Costumbres“ vertritt, wurde am Ende eine Person gewählt, die mit der PRI identifiziert wird.

Perspektivenwechsel

Das Gewohnheitsrecht ist im Gegensatz zu einem kodifizierten Recht wesentlich flexibler. So kann die Gemeindeversammlung Punkte wie Wahlberechtigung, Abstimmungsverfahren oder Struktur des Gemeinderats in einer internen Diskussion verändern und ihren Bedürfnissen anpassen. Ein derart dynamisches Verfahren enthält zum einen viele basisdemokratische Elemente und erreicht zudem – im Vergleich mit beispielsweise dem deutschen Wahlrecht – ein hohes Maß an Partizipation. Dennoch kann das System der „Usos y Costumbres“ nicht die vollständige Gleichheit aller BürgerInnen garantieren. Kann dies in einem Gewohnheitsrecht überhaupt erreicht werden, oder leistet das nur ein schriftlich fixiertes allgemeines Wahlrecht? Die Frage nach der Garantie demokratischer Gleichberechtigung und individueller Rechte wird häufig gestellt und tatsächlich lassen sich hier Defizite erkennen. Kollektiven Rechten wird in den Gemeinden Oaxacas nach wie vor oft mehr Gewicht gegeben als individuellen Rechten, was aus westlicher Sichtweise häufig als problematisch eingestuft wird. Alejandro Anaya, ein mexikanischer Politologe und Soziologe, stellt dem eine andere Perspektive entgegen. Auf die Frage, ob die Anerkennung der „Usos y Costumbres“ den Demokratisierungsprozess vorangetrieben hat, antwortet er: „Ja. Sie war Teil der Pluralisierung des Kampfes um die Macht in Mexiko. Vorher war die PRI die einzige Partei, jetzt gibt es auch PRD und PAN sowie die indigenen Gemeinden.” Neben der Pluralisierung der politischen Landschaft betont er den emanzipatorischen Effekt, der sich aus der Anerkennung der „Usos y Costumbres“ für andere gesellschaftliche Entwicklungen ergeben könnte. Seiner Meinung nach geht es jedoch nicht um die Frage der Demokratisierung, sondern vielmehr darum, dass durch die Festschreibung der „Usos y Costumbres“ die Realität der politischen Pluralität Mexikos ein anderes, praktisches Niveau erreicht. Weiter argumentiert er, dass sich die indigenen Gemeinden für diesen politischen Mechanismus und gegen die Wahlen nach dem System politischer Parteien entschieden haben. Aus der Logik der indigenen Selbstbestimmung gesehen, reicht – so Anaya – diese Tatsache für eine Daseinsberechtigung der „Usos y Costumbres“ bereits aus.

Kollektive Verantwortung

Das „Usos y Costumbres“-System umfasst neben den charakteristischen Wahlversammlungen die Ordnung des gemeinschaftlichen Zusammenlebens. Diese kollektiven Strukturen, zu denen auch das cargo-System gehört, haben den Vorteil, dass die Gemeindepolitik stärker auf das Wohl der Gemeinschaft ausgerichtet ist. Durch die Ausübung der „cargos“ wird das Verantwortungsbewusstsein der BürgerInnen gegenüber ihrer Gemeinde, bereits bevor sie in ein politisches Amt gewählt werden können, deutlich. Dennoch steht weiterhin zur Diskussion, dass bei „Usos y Costumbres“ die Traditionen als Gesamtheit geschützt werden, ohne weiter zu differenzieren. So kommt es vor, dass auch Traditionen geschützt werden, die sich schwer mit der Ebene der individuellen Rechte vereinbaren lassen.

Trotz kontroverser Meinungen über das System der „Usos y Costumbres“ sehen wir in seiner Anerkennung die Chance, dass durch den Ausschluss der politischen Parteien in einem Grossteil der Gemeinden Oaxacas dem alten Einparteiensystem und seinen korrupten Verzweigungen etwas entgegensetzt wird. Diese Strukturen zu durchbrechen ist eine Vorraussetzung dafür, eine demokratische Entwicklung im Süden Mexikos voranzutreiben. In diesem Sinne tragen die „Usos y Costumbres“ als ein momentanes Modell, das sich fortwährend weiterentwickelt und ein alternatives politisches Konzept aufzeigt, ihren Teil zu der Diskussion um die politische Zukunft Oaxacas bei.

Abstimmung in der Gemeinde Santa Catarina Minas
 
(np/me)
Die „Usos y Costumbres“ in Oaxaca: Ein alternatives Wahlsystem
Erschienen in: Info-Blatt 66  des Ökumenischen Büros
München
Juni 2005