Die NRO als neues gesellschaftliches Phänomen

Ein neuer Stern am Firmament des Fortschritts?

von Peter Wahl

Änn-Err-Oh - was hat es eigentlich auf sich mit diesem Phänomen? Sind sie der neue Stern am derzeit eher finsteren Firmament des historischen Fortschritts? Oder sind sie nur eine kurz aufleuchtende Sternschnuppe, rasch verglühend, eine ephemere Erscheinung im letzten Drittel dieses Jahrhunderts? Die Rede ist von den Nichtregierungsorganisationen (NRO - engl. Abkürzung: NGO). Der folgende Beitrag betrachtet nicht nur die "Entwicklungsförderungsorganisationen", d.h. die entwicklungspolitischen NRO im Norden wie im Süden, sondern das ganze Spektrum derartiger Organisationen, und betrachtet die gesellschaftlichen Bedingungen, die für ihr Entstehen und ihre gegenwärtige Entwicklung konstituierend sind.

In den letzten Jahren haben die Nichtregierungsorganisationen viel von sich reden gemacht. Manche sind, wie amnesty international und Greenpeace, zu hohem Ansehen gelangt und wurden dank einer erstaunlichen, alternativen Sachkompetenz zu regelrechten Institutionen. amnesty und die internationale Vereinigung der Ärzte gegen den Atomkrieg (IPPNW) haben es sogar zum Nobelpreis gebracht.

Alle lieben die NRO, zumindest steht es so in den Akten. Bei der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung (UNCED) wurde quasi regierungsamtlich (übrigens auch von Bonn) bestätigt: ohne NRO geht nichts mehr. Die Agenda 21, voluminöses Aktionsprogramm der UNO für das XXI. Jahrhundert, räumt den NRO eine ebenso prominente wie unverzichtbare Rolle bei der Rettung des Planeten vor der globalen Doppelkrise von Umwelt und Entwicklung ein. Ohne eine neue Qualität demokratischer Partizipation der Bürger und Bürgerinnen und ihrer Organisationen, den NRO, so der Tenor von Agenda 21, wird es keine positive Wende geben. Dabei spielen "Nicht-Regierungsorganisationen eine wesentliche Rolle bei der Gestaltung und Verwirklichung partizipatorischer Demokratie... Formelle und informelle Organisationen ebenso wie Basisbewegungen (grass-root movements) sollten als Partner bei der Verwirklichung von Agenda 21 anerkannt werden."

Und selbst bei den Bretton Woods Institutionen (IWF, Weltbank etc.), deren Demokratieverständnis bisher auf dem Prinzip "One Dollar - one vote" beruhte, hat sich anscheinend der Wind gedreht. Im Bericht über einen Workshop der Weltbank im Februar 1992, bei dem es um das Thema "Partizipatorische Entwicklung und die Weltbank" ging, heißt gleich der erste Satz: "Im Dezember 1990 kamen zwei Vizepräsidenten der Weltbank überein, die Möglichkeiten herauszufinden, mit denen die Unterstützung der Bank für `Partizipation von unten' (popular participation) auf eine Weise verstärkt werden könnte, die die Entwicklungsziele der Bank fördern."

Was ist eine NRO?

In der Rede von den NRO schwingt meist eine grundlegende Unklarheit mit über das, was eigentlich mit NRO gemeint ist. Beginnen wir daher mit einer unvermeidlichen Begriffsklärung. Der Begriff Nichtregierungsorganisation entstammt dem UNO-Jargon. Die UNO, genauer gesagt ihr Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC), operiert schon seit Jahrzehnten mit ihm. Für den ECOSOC ist jeder Verein, jeder Verband, der nicht Regierung, Wirtschaft (non profit-Prinzip!) oder politische Partei ist, eine NRO. Dazu gehören also der Kaninchenzüchterverein Bockenheim ebenso wie die ila, das Rote Kreuz so wie der Internationale Verband der Polizeibeamten mittlerer Laufbahn, die Bahai, der BUKO, amnesty international, die Interessenvertretung der ehemaligen Frontkämpfer, der Alpenverein und die Lobby-Verbände der Industrie. NRO nach dieser Definition können sich um Beobachterstatus beim ECOSOC bewerben.

Aber eine derart breite Definition ist natürlich ungeeignet, jenes historisch relativ junge Phänomen, das in den letzten 20 Jahren einen so rasanten Aufstieg in der politischen Arena vollzog, adäquat zu fassen. Denn sie verfehlt das Wesentliche, die Tatsache nämlich, daß mit der Herausbildung der sog. neuen sozialen Bewegungen eine Welle von neuen Organisationen aufkam, die sich zu Akteuren auf historisch meist neuartigen Politikfeldern mauserten: Umwelt, Frauen, internationale Solidarität/Entwicklungspolitik, Frieden - um die wichtigsten in den Industrieländern zu nennen. Dieser neue Typus von Organisationen ist es, der frischen Wind in den Muff der traditionellen Verbandsmeierei brachte. Wer also von den NRO redet, kann von den neuen sozialen Bewegungen nicht schweigen. Übrigens schließt dies nicht aus, daß auch Organisationen, die wesentlich älter als die neuen sozialen Bewegungen sind, durch diese aber beeinflußt werden, durchaus zu der uns hier interessierenden Kategorie von NRO gehören können. Vertreter dieser Spezies sind zum Beispiel Naturschutzverbände, wie der 80 Jahre alte Deutsche Vogelschutzbund (jüngst umbenannt in Naturschutzbund Deutschlands), der heute weit über sein ursprüngliches Anliegen hinaus recht avancierte Positionen zu Umwelt und Entwicklung vertritt. Ähnliches gilt für viele Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit, die unabhängig von sozialen Bewegungen entstanden sind, aber durch die Solidaritätsbewegung beeinflußt wurden und so manche ihrer Positionen übernommen haben.

Auch in den Entwicklungsländern brach in den letzten 15 Jahren das NRO-Gründungsfieber aus. Heute existiert dort eine unüberschaubare Vielzahl von Organisationen. Bei ihnen spielen neben Entwicklung und Umwelt darüberhinaus Themen wie Menschenrechte, Land- und Wohnungsfragen sowie die unterschiedlichsten Formen der Organisation zur sozialen Selbstbehauptung eine Rolle. Insofern sind die NRO (bzw. englisch NGO), die aus den neuen sozialen Bewegungen hervorgegangen sind, Teil eines oppositionellen und gesellschaftskritischen Grundstroms der Geschichte. Ihrem Selbstverständnis nach sind NRO organisierter Ausdruck der Zivilgesellschaft. Mit dieser Eingrenzung fallen auch verkappte Regierungsagenturen (QUANGO's = Quasi NGO's), wie sie vor allem im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit in Nord und Süd recht häufig anzutreffen sind, durch unser Definitionsraster.

Vorläufer

Wie alles Neue sind auch die NRO nicht völlig voraussetzungslos. Formen zivilgesellschaftlicher Selbstorganisation mit einem gewissen politischen Gewicht hat es schon früher gegeben. Reichlich Anschauungsmaterial bietet z.B. eine "alte" soziale Bewegung: die Arbeiterbewegung. Von der Wiege bis zur Bahre waren im proletarischen Milieu in Deutschland bis in die dreißiger Jahre hinein die Menschen organisiert: von den Jungen Pionieren - bei den Sozialdemokraten war es die bis heute existierende Kinder- und Jugendorganisation "Falken" - über den proletarischen Jugendverband, die Gewerkschaften, die Frauen- und Berufsorganisationen bis zu den Freidenkern, die für das Leben nach dem Tod zuständig waren. Speziellen Neigungen konnte in Arbeitersportvereinen, Schalmeienkapellen, Wander- und Touristenvereinen (Naturfreunde!) und unzähligen Vereinen, Zirkeln etc. nachgegangen werden.

In anderen gesellschaftlichen Milieus, z.B. kirchlich geprägten, war die Situation ähnlich. Vom Jungvolk bei den Pfadfindern über den CVJM bis zum Kirchenchor für ältere Gemeindemitglieder gab es für alle wichtigen Lebensäußerungen eine passende Organisationsform.

Gemeinsam war allen - im Unterschied zu heute - die Existenz eines weltanschaulichen Gravitationszentrums: die Partei oder die Kirche. Diese waren zuständig für eine überschaubare Gesamtdeutung der Welt.

In dem Maße aber, wie der politische Elan der Arbeiterbewegung als Basisbewegung erlahmte und die proletarischen Milieus sich auflösten, resp. die Bindungskraft der Religion der Säkularisierung zum Opfer fiel, wurden die meisten dieser Organisationen zu leeren bürokratischen Hülsen. Ein wichtiger historischer Merkposten für die Diskussion über die zeitgenössischen NRO!

Statt Organisierung in großen Kollektiven hat sich eine zunehmende Individualisierung durchgesetzt. An die Stelle der umfassenden Erklärung der Welt ist die Erfahrung von Unübersichtlichkeit getreten.

Die neuen sozialen Bewegungen, die politische Kultur, die sie hervorgebracht haben, und ihre Organisationsformen, darunter die NRO, sind Reflex dieser gesellschaftlichen Tiefenprozesse. Die NRO sind somit auch Reaktion auf das Versagen der großen politischen Formationen und auf das Ende der gesellschaftspolitischen Großtheorien. Der weltweite und dramatische Niedergang der Linken hat den NRO zusätzlich noch einmal eine Selbstbestätigung beschert und ihre Rolle als Hoffnungsträger für gesellschaftliche Veränderung gestärkt. Auf einen kurzen Nenner gebracht könnte man sagen: NRO versuchen Veränderung, Opposition und gesellschaftskritische Praxis unter den neuen geschichtlichen Bedingungen. Angesichts ihrer bunten Vielfalt freilich mit höchst unterschiedlicher Intensität und Reichweite. Damit stehen sie gleichwohl in einer bestimmten historischen Tradition und Kontinuität der Gesellschaftsveränderung, auch wenn die meisten dies weit von sich weisen würden. Daß sie den roten (!) Faden des historischen Fortschritts auf ihre Weise fortspinnen, ist eindeutig Verdienst der NRO.

Zugleich spiegelt sich in den NRO aber auch Anpassung an historische Trends, in denen kein Raum mehr für grundsätzliche gesellschaftspolitische Alternativen besteht. Zukunftsentwürfe sucht man vergeblich - obwohl dies in letzter Zeit zunehmend beklagt wird. Verzicht aufs Ganze - teils als bewußte Entscheidung, teils, weil man nichts anderes mehr kennt - ist Grundzug. Stattdessen Selbstbeschränkung auf ein einzelnes Thema oder einen engen Themenkreis mit entsprechendem Spezialistentum. An die Stelle des großen Wurfs ist das getreten, was als Realismus der kleinen Schritte bezeichnet wird - letztlich eine Art Sozialdemokratisierung. Dazu viel Pragmatismus, Strategielosigkeit, wenig Theorie wenn nicht völlige Theorielosigkeit, eine ziemlich weit verbreitete Abneigung gegen Selbstreflexion und eine Fetischisierung von Ergebnisorientiertheit, die umgekehrt proportional zur generellen Erfolglosigkeit zunimmt. Das Pendel ist hier als Reaktion auf die Usancen der Linken mächtig zur anderen Seite ausgeschlagen. Dabei kumulieren sich die theoretischen und strategischen Fragestellungen nur so, die einer gründlichen Bearbeitung bedürften. Was, um nur ein Beispiel herauszugreifen, hat es mit so zentralen Begriffen wie partizipatorische Demokratie auf sich? Wie verhält er sich zur repräsentativen Demokratie, die bei uns das mainstream-Verständnis von Demokratie prägt? Welche Legitimitätsprobleme stellen sich in diesem Zusammenhang gerade für NRO? Oder für die Umwelt-NRO: Akzeptiert man den Ansatz der Effizienzrevolution für einen "grünen Kapitalismus" bei Beibehaltung des Wachstumsprinzips, oder hält man an den eigenen, weitergehenden Vorstellungen fest? Bisher ist man über Schlagworte hinaus nicht sehr weit vorangekommen.

Möglicherweise ist aber hier bereits einiges in Bewegung geraten. Vor allem die Erfahrungen des UNCED-Prozesses könnten hier als Katalysator gewirkt haben. Wichtige Leitmotive dieses Prozesses, wie die Verantwortung des Nordens für die globalen Krisen, der Zusammenhang zwischen Umwelt und Entwicklung, die Frage nach dem, was "nachhaltige Entwicklung" (sustainable development) sein könnte etc., haben dazu geführt, daß selbst konservative Naturschützer und auf puren Ressourcentransfer fixierte Entwicklungshelfer nachdenklich geworden sind und sich zusehends für größere Zusammenhänge öffnen. Wenn selbst der industriegesponsorte WWF plötzlich auf das Problem stößt, daß seine Pandabären auch durch weltwirtschaftliche Rahmenbedingungen bedroht sein könnten, dann tut sich was.

Die Krise der NRO

Die neuen sozialen Bewegungen trugen die NRO nach oben. Solange die Bewegungen noch auf eine Massenbasis zählen konnten und ein starkes Mobilisierungspotential besaßen, bestanden Wechselwirkungen zwischen Bewegung und NRO. Von den neuen sozialen Bewegungen ist aber seit einigen Jahren nicht viel zu sehen, die Bewegungen befinden sich in der Krise. Damit ist den NRO der Nährboden entzogen, aus dem sie Kraft, Ideen, personellen Nachwuchs und vor allem eine gewisse demokratische Legitimierung bezogen.

Da die NRO anders als die Basisstrukturen der Massenbewegung über festere und professionalisierte Organisationsstrukturen verfügten, konnten sie auch nach dem Ende der Massenmobilisierung weitermachen. Verbände, eingetragene Vereine kamen in der Folge in die Versuchung, stellvertretend für die Umwelt- oder Solidaritätsbewegung zu agieren.

Vielleicht gibt es dazu auch gar keine Alternative. Angesichts der Tatsache, daß soziale Bewegungen kommen und gehen, könnten NRO als Träger einer gewissen Kontinuität, als Hüter eines kollektiven Erfahrungsschatzes und kollektiver Kompetenzen in den Depressionsphasen von Bewegungen durchaus eine positive Rolle spielen.

Aber selbstverständlich sinkt in solchen Phasen auch das politische Gewicht von NRO. Ohne Gegenmachtpotential sind ihre Erfolgsaussichten strukturell begrenzt. Den Verlust an gesellschaftsveränderndem Potential versucht man zwar zu kompensieren, z.B. indem die Professionalisierung noch weiter vorangetrieben wird, fieberhaft neue Politikinstrumente und Arbeitsformen ausprobiert werden, wie Lobbying und Netzwerkbildung, und die Strategien zur Spendeneinwerbung und zum Fundraising immer raffinierter werden.

Gemessen an der objektiven Problemlage jedoch sinken die Erfolgsaussichten. Die zentrale Frage, vor der die NRO-Gemeinde heute steht, ist die nach den realen Effekten ihres Engagements. Schaut man sich die entsprechenden Kennziffern an, so ist die Bilanz verheerend. Alle entscheidenden Parameter der Umweltsituation gehen nach unten, von entwicklungspolitischen Erfolgen getraut sich nur noch der dafür bezahlte Minister zu reden, und nennenswerte Fortschritte auf anderen Politikfeldern - etwa bei der Emanzipation der Frauen oder der Abrüstung - sind nicht in Sicht. Das Sisyphos-Syndrom schlägt sich daher zunehmend im Selbstbewußtsein der NRO nieder.

Hausgemachte Probleme

Zur Verschlechterung der objektiven Rahmenbedingungen kommen noch hausgemachte Probleme hinzu. So ist der Preis der Professionalisierung sehr oft auch eine zunehmende Bürokratisierung. An die Stelle früherer Vitalität, Flexibilität und Originalität ist oft Schwerfälligkeit und Routine getreten. Und dann sind natürlich auch NRO-Aktivisten nicht frei von den Anfechtungen der Machtpolitik. Organisationsegoismus, Rivalitäten und aufreibende Hegemonialkämpfe blockieren immer wieder die Handlungsfähigkeit.

Insofern führt es auch in die Irre, wenn von den NRO als einem Akteur in der nationalen oder internationalen Politik oder von der NGO-community die Rede ist. Die innere Differenziertheit der NRO-Szene, die Widersprüche zwischen Nord- und Süd-NRO, zwischen großen und kleinen und zwischen den big boys usw. sind zu vielfältig, als daß auch nur annähernd von einer gemeinsamen Handlungsfähigkeit gegenüber der Regierungsseite oder dem big business gesprochen werden könnte. Zwar sind permanent Versuche im Gange, durch Vernetzungsprojekte disparates Potential zu bündeln, aber selbst auf lange Sicht dürfte diesen Bemühungen nur partieller Erfolg beschieden sein.

Rettung durch die Regierungen?

In dieser Krisensituation tritt derzeit massiv ein neues Problem auf: die Gefahr der Kooptierung durch den Staat, die Indienstnahme der NRO, ihre Instrumentalisierung durch die Gegenseite, durch die regierende Nicht-Zivilgesellschaft. Aufgeklärte Regierungen, wie z.B. jene in Skandinavien und den Niederlanden, haben bereits seit einiger Zeit begriffen, daß sie die NRO ganz gut gebrauchen können. In dem bereits zitierten Bericht vom Workshop der Weltbank werden die Vorzüge, die eine stärkere Einbindung von NRO für die Regierungen haben, offen aufgelistet: "Eine partizipatorische Herangehensweise erlaubt es Regierungen:

  • ""genauere und repräsentativere Informationen über die Bedürfnisse, Prioritäten und Fähigkeiten lokaler Bevölkerungen und über die Auswirkungen von Regierungsinitiativen und Programmen zu sammeln,
  • Programme an lokale Bedingungen anzupassen, damit die knappen Ressourcen effektiver genutzt werden können,
  • qualitativ bessere und bedarfsorientierte Dienstleistungen anzubieten,
  • lokale Ressourcen zu mobilisieren, um knappe Regierungsmittel zu erhöhen oder sogar zu ersetzen,
  • die Nutzung und Erhaltung von Regierungseinrichtungen und Dienstleistungen zu verbessern,
  • die öffentliche Anerkennung und Legitimität von Leistungen der Regierung zu erhöhen."

Die Bundesregierung ist zwar noch lange nicht so weit, aber erste Anzeichen eines Umdenkens - vorerst noch in den leichtgewichtigen Ressorts von Umwelt und Entwicklung - sind auch hier unverkennbar. Zusehends der eigenen Einflußlosigkeit bewußt, machen sie sich offenbar auf die Suche nach neuen Verbündeten. Hier soll nicht dem Dogma das Wort geredet werden, daß aller Kontakt mit dem Staat des Teufels ist. Daß man die "Staatsknete" abzockt, gilt schließlich schon seit längerem nicht mehr als ehrenrührig. Zu Recht, denn solange die politische Autonomie bewahrt bleibt, kann man durchaus eine Umverteilung des staatlich abgeschöpften Mehrwertes aktiv betreiben.

Ja mehr noch, angesichts der wachsenden Wirkungslosigkeit staatlicher Eingriffe gegenüber den komplexen, globalen Krisenzusammenhängen und den strukturellen Blockaden des politischen Systems kann eine punktuelle Zusammenarbeit mit einer Regierung oder Teilen von ihr durchaus notwendig werden, freilich nur unter der Bedingung, daß man seine Autonomie in einer solchen Allianz nicht aufgibt.

Aber, auf dem Hintergrund der o.g. Schwächen der NRO könnte die Versuchung, sich an den Feuern der Herrschenden aufzuwärmen, zum Verlust der Autonomie führen. Damit verlören NRO, die sich darauf einlassen, die Legitimität, im Namen zivilgesellschaftlicher Interessen zu agieren.

Wenn wir uns einmal auf das Glatteis von Prognosen wagen: die bevorstehenden Krisenzeiten und die Umbrüche, die sie hervorrufen werden, führen zu einer deutlichen Differenzierung im NRO-Lager. Die NRO stehen vor einer Umbruchperiode. Auf der einen Seite finden sich jene, die sich in der staatlichen Umarmung verfangen werden, die kostengünstig und effizient staatliche Aufgaben übernehmen bzw. abpuffern und sich damit zufrieden geben. Auf der anderen Seite wird es eine Radikalisierung und eine Hinwendung zu gesamtgesellschaftlichen Fragestellungen geben.

So es denn einmal wieder günstigere Grundkonstellationen in der Gesellschaft für emanzipatorische Politik und entsprechende soziale Bewegung geben sollte, werden wir dann hoffentlich auf die Arbeit dieser letztgenannten Gruppe von NRO zurückgreifen können.

ila Nr. 164, April 93


Erschienen in: Info-Blatt 48 des Ökumenischen Büros
München
Juli 2000

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