Offensive des Lächelns

NGOs als Hoffnungsträger neuer Weltpolitik

von Achim Brunnengräber, Christian Stock und Peter Wahl

Die Folgen von Globalisierung und neoliberaler Deregulierung haben auch in der entwicklungspolitischen Szene das Bedürfnis nach neuen Formen der Steuerung globaler Entwicklungen geweckt. Dabei gelten insbesondere die Nichtregierungsorganisationen als Hoffnungsträger einer »Weltzivilgesellschaft«, die Globalisierungskrisen effektiver als die Nationalstaaten bearbeiten und bewältigen kann. Den Vertretern von Global Governance-Konzepten gelten NGOs per se als Garanten für mehr Demokratie, Transparenz und Gerechtigkeit. Nach den bisherigen Erfahrungen mit internationalen NGO-Netzwerken und wegen des zugrunde liegenden funktionalistischen Verständnisses von Zivilgesellschaft erscheint dies jedoch zweifelhaft.

In allen vorliegenden Überlegungen zu den Strukturen einer Global Governance haben die bisher vor allem auf nationaler Ebene tätigen nicht-staatlichen Organisationen und Institutionen einen hohen Stellenwert. Die in Unternehmensverbänden, Gewerkschaften und NGOs organisierten Interessen sollen ihren nationalen Horizont erweitern und sich globalen Problemstellungen und neuen Allianzen zwischen Verbänden, Unternehmen und staatlichen Institutionen öffnen. Klassische Hierarchien etwa zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren - so verspricht es der Global Governance-Diskurs - sollen dabei abgebaut werden. Dem unterliegt die Hoffnung, dass durch derartige transnationale Verknüpfungen Lösungen für globale Problemlagen zustandekommen, die alle Interessen berücksichtigen und befriedigen können. Diese Hoffnung ist jedoch aus einigen Gründen trügerisch. Vor allem ignoriert sie die erheblichen Unterschiede im Organisations- und Machtpotenzial zwischen einzelnen organisierten Interessen. Diese erscheinen im harmonisierenden Weltbild des Global Governance-Diskurses als gleichermaßen durchsetzungsfähig. So werden etwa Widerstandsgruppen gegen Staudammprojekte auf der einen und Energiekonzerne und Staatsapparate auf der anderen Seite als gleichberechtigte Partner dargestellt, obwohl sie aller Erfahrung nach meist ungleiche Gegner sind.

Die von den Architekten der Global Governance-Strukturen imaginierte »Netzwerkgesellschaft« (Dirk Messner) und die ,schlanken' Staaten einer Global Governance sind keineswegs hierarchiefrei, sie sind lediglich durchzogen von komplexeren, dadurch aber auch intransparenteren Strukturen. Netzwerke können nicht schon allein deshalb positiv bewertet werden, weil in ihnen Kooperation zwischen den beteiligten Interessenvertretern stattfindet. Gerade informelle Netzwerke führen oft dazu, dass mächtige Interessen sich leichter durchsetzen können, weil wirksame Regeln und Kontrollmechanismen fehlen. Insbesondere gilt dies für transnationale korporatistische Strukturen, die noch weniger demokratisch kontrollierbar sind, als sie es schon auf nationaler Ebene sind. Beispielhaft belegen lässt sich dies anhand des »European Roundtable of Industrialists« (ERT). In der Öffentlichkeit weitgehend unbekannt, ist der ERT die wohl einflussreichste Lobbyorganisation in Europa. Ihr Ziel ist die Beeinflussung der EU-Politik. In ihr sind 45 Vorstandsvorsitzende nahezu aller großen europäischen Konzerne vertreten. Der ERT strebt die maximale Flexibilisierung von Arbeits-, Sozial- und Umweltgesetzgebung an und forciert Privatisierungen in den Bereichen Energie, Telekommunikation und Transport. Bei den aus Mitgliedern des ERT und EU-Politikern gebildeten Arbeitsgruppen, beispielsweise zu Themen wie Telekommunikation oder Gentechnik, werden Gewerkschaften und Verbraucherverbände nicht beteiligt, obwohl dort wichtige Weichenstellungen anvisiert werden. Diese hochorganisierten, finanzkräftigen und professionell geführten Organisationen agieren seit vielen Jahren als Lobbyisten, als Politikberater und Einflussgruppen hinter wie vor den Kulissen der Weltwirtschaftspolitik und setzen die WTO, Weltbank, IWF und andere internationale Institutionen erfolgreich unter Druck.

Like-minded NGOs

Während also Unternehmensinteressen in internationalen Institutionen durchsetzungsfähig sind, bleiben Sozial- und Umweltverbände schon aus strukturellen Gründen benachteiligt. Sie haben wegen ihrer begrenzten finanziellen und personellen Ressourcen größte Probleme, reelle Erfolge über seltene Einzelfälle hinaus zu erzielen. Überdies sehen sich z.B. Umweltverbände selbst im Bereich der Umweltdiskussion mit konkurrierenden Unternehmensverbänden wie dem »World Business Council for Sustainable Development« oder der »Global Climate Coalition« (GCC) konfrontiert. Letzterer gelang es, die Position der US-Industrie in der internationalen Klimapolitik durchzusetzen und wirksame Vereinbarungen zur Reduzierung von CO2-Emissionen zu blockieren. Das zeigt, dass transnationale korporatistische Strukturen nicht erst eingefordert werden müssen. Sie sind schon seit langem ernüchternde Realität.

Wohin transnationaler Korporatismus führen kann, zeigen auch die beiden zivilgesellschaftlichen Beiräte für Gewerkschaften und für Unternehmerverbände bei der OECD. Die Einbindung der Gewerkschaften in die OECD hat im Falle des Multilateralen Investitionsabkommens (MAI) dazu geführt, dass die Verhandlungen zwei Jahre lang unbemerkt von der Öffentlichkeit geführt werden konnten. Es waren Umwelt- und Entwicklungs-NGOs, die die Verhandlungen erst publik machten. Aber auch dann beharrten die meisten Mitgliedsverbände der Beiräte, darunter der DGB, bis zum Scheitern des Abkommens darauf, dass man den vorliegenden Vertragsentwurf »konstruktiv verbessern müsse« und ihn nicht wie die Mehrheit der NGOs »fundamentalistisch« ablehnen könne. Die korporatistische Einbindung hatte dazu geführt, dass Alternativen zum bloßen Mitspielen in den Institutionen aus dem Blick geraten waren. (1)

Auch der bestehende Trend zur Transnationalisierung von Groß-NGOs läuft den von Vertretern einer Global Governance propagierten Zielen zuwider. Vorreiter waren hier einige große und finanziell gut ausgestattete Naturschutzverbände in den USA. Greenpeace International und der World Wide Fund for Nature (WWF) waren von Anfang an daraufhin konzipiert, nach dem traditionellen Vorbild international operierender Verbände nationale Gliederungen auch außerhalb ihrer Herkunftsländer zu etablieren. Programmatik, Organisationskultur und Methoden unterliegen dabei einem gemeinsamen Schema. Ähnliche Expansionsbestrebungen lassen sich bei einigen humanitären Organisationen wie Médecins sans Frontières beobachten. Durch die Transnationalisierung einiger NGOs und NGO-Netzwerke entstehen neue und starke Akteure, die dazu tendieren, Dominanzzentren in der internationalen NGO-Szene zu werden und mit anderen transnationalen NGOs in Konkurrenz um Einfluss und Ressourcen zu treten. Gleichzeitig reproduziert dieser Prozess das generelle Nord-Süd-Gefälle. Die Möglichkeiten der NGOs aus dem Süden, ihre Interessen zu artikulieren, sind ungleich geringer als die von NGOs aus den Industrieländern (vgl. iz3w 234). Nur in Ausnahmefällen und insbesondere in explizit politischen Kampagnen kann es zu beträchtlichem Einfluss von kritischen Süd-NGOs kommen. So ist es z.B. dem Third World Network (TWN) gelungen, in der NGO-Kampagne gegen das MAI eine Führungsrolle zu spielen und auch zahlreiche NGOs aus Industrieländern auf seine Seite zu ziehen. Damit ging auch eine gewisse Radikalisierung der gemeinsam artikulierten Positionen einher. Auch in der Kampagne zur WTO hat das TWN einen starken Einfluss. In jüngster Zeit artikulieren sich verstärkt auch andere Netzwerke aus dem Süden, wie »Focus on the Global South« mit Hauptsitz in Bangkok sowie die Entschuldungskampagne »Jubilee South«, in der vor allem von südafrikanischen NGOs Impulse für eine Stärkung des Südens ausgehen. Allerdings reproduzieren auch diese Trends in der Zivilgesellschaft der Entwicklungsländer die machtpolitischen Realitäten auf staatlicher Ebene. Das subsaharische Afrika z.B. ist - von Südafrika abgesehen - auffallend unterrepräsentiert.

Lean Management

Viele NGOs wollen jedoch gar nicht - wie in der Global Governance-Architektur eigentlich intendiert - als politischer Akteur auftreten, der als kritisches Korrektiv oder gar Widerlager zur Regierungsseite agiert. In UN-Sonderorganisationen wie der WHO oder der UNDP spielen NGOs, Fachverbände und Lobby-Organisationen schon seit längerem eher eine Rolle als technische Durchführungsorganisationen, die ehemals staatliche Aufgaben lediglich übernommen haben. Dies gilt vor allem bei Organisationen wie dem Internationalen Roten Kreuz, aber auch für private Träger der Entwicklungshilfe. Neben die durch funktionale Arbeitsteilung zwangsläufig entstehenden Verbindungen treten in einem solchen korporatistischen Verbund meist auch Abhängigkeitsbeziehungen, z.B. durch staatliche (Teil-)Finanzierung. Bei UN-Institutionen, die nicht über nennenswerte Exekutivapparate und Finanzmittel verfügen, existiert auch umgekehrt eine Abhängigkeit von NGOs, auf deren technisch-organisatorische Ressourcen und Expertise sie angewiesen sind. Schon zu Beginn der neunziger Jahre hat daher die Weltbank die Vorteile von technischen NGOs erkannt und eine Vorreiterrolle bei deren Integration in die Politik gespielt. Ziel dieser Integration war u.a., »die öffentliche Anerkennung und Legitimität von Regierungsleistungen zu erhöhen«, wie es in einem Weltbank-Bericht hieß.

Diese Form von NGO-Partizipation kommt nun dem neoliberalen Anti-Etatismus sehr entgegen, dem die Übertragung staatlicher Aufgaben im Bereich Soziales, Umwelt und Entwicklung an private Träger ein prinzipielles Anliegen ist. Zumal NGOs meist kostengünstiger als Beamtenapparate oder kommerzielle Unternehmen arbeiten und den neoliberalen Vorstellungen von »lean management«, »Kundenorientierung« (in der Entwicklungspolitik ist von Zielgruppenorientierung die Rede) und »lean production« sehr nahekommen. Dies erklärt, warum auch in Großbritannien und den USA schon unter konservativen Regierungen technische NGOs eine große Akzeptanz fanden.

Eine in den Global Governance-Konzepten vorgesehene kritische Einflussnahme auf die politische Ebene der Entscheidungen ist in diesem Verständnis von Partizipation nicht vorgesehen. Die bisherigen Erfahrungen von NGO-Partizipation bei der Weltbank zeigen deutlich die Grenzen und Risiken von Kooperation: Integration, Kooptierung und Instrumentalisierung. Dies gilt um so mehr, als seit dem Scheitern des MAI eine regelrechte Offensive des Lächelns gegenüber NGOs eingesetzt hat. Selbst Organisationen wie die WTO und die EU, die bisher wenig Neigung für NGOs entwickelt hatten, öffnen sich für »den Dialog mit der Zivilgesellschaft«. Die Vermutung liegt nahe, dass es den mächtigen Institutionen der Weltpolitik nur darum geht, das ideologische Marketing der neoliberalen Globalisierungsoffensive zu verbessern. Auch dazu kann also die Partizipation von NGOs und die Vernetzung von Interessensorganisationen dienen.

Zivilgesellschaft auf tönernen Füßen

Tatsächlich klingt in den sich eigentlich als Alternative zum Neoliberalismus verstehenden Global Governance-Konzepten selbst bereits ein technokratisches, auf bloßes Management ausgerichtetes Verständnis von Zivilgesellschaft an. Je nach strategischer Schwerpunktsetzung wird die Zivilgesellschaft sehr unterschiedlich verstanden: Einmal werden die Organisationen der Umwelt-, Friedens- oder Menschenrechtspolitik darunter subsumiert. Das andere Mal sind es Parteien, Gewerkschaften, Medien oder gar die Unternehmensverbände, die als Zivilgesellschaft firmieren. Aus dieser Perspektive ist die Zivilgesellschaft ein Gebilde, das im Wesentlichen aus mehr oder minder etablierten und institutionalisierten Organisationen besteht. Was als Zivilgesellschaft bezeichnet wird, sind also nur ihre institutionalisierten Strukturen. Diese werden daraufhin abgeklopft, welche Leistungen sie für das komplexer gewordene politische System erbringen können. Die Funktion der NGOs wird im Wesentlichen in der Entlastung staatlicher Politik gesehen, die sich mit gestärkter Handlungsfähigkeit den zentralen Politikfeldern zuwenden soll. Unstrittig ist dabei, dass der Staat das »Steuerungszentrum« bleiben und wichtige »Scharnierfunktionen« wahrnehmen muss, auch wenn er selbst nicht mehr in allen Bereichen wie etwa der öffentlichen Wohlfahrt aktiv ist.

Der Begriff der Zivilgesellschaft ist somit in den Global Governance-Konzepten von vornherein jeden kritischen Gehalts beraubt, wie er beispielsweise beim Zivilgesellschaftstheoretiker Gramsci angelegt ist. Weil zivilgesellschaftliche Artikulationsformen als grundsätzlich vereinbar mit den staatlichen Steuerungsansprüchen gesehen werden, wird die Zivilgesellschaft selbst Teil des hegemonialen Globalisierungsprojektes. Was Gramsci in kritischer Absicht als »integralen Staat« beschrieben hat, nämlich die widersprüchliche Einheit von Staat und Gesellschaft, die die bürgerlich-kapitalistische Hegemonie mittels der Herstellung von Konsens zu organisieren versteht, wird im Global Governance-Diskurs zu einem erstrebenswerten Ziel im Prozess der Neugestaltung des Politischen. Soziale Bewegungen und Individuen, marginalisierte Bevölkerungsgruppen oder ausgegrenzte Minderheiten spielen dementsprechend in den Governance-Konzepten keine nennenswerte Rolle. Diese gehen nicht von den einzelnen Menschen und ihren Bedürfnissen aus, sondern von repräsentativen Organisationen und Institutionen. Damit folgen sie der üblichen top down-Vorstellung von Politik. Ihnen ist ein funktionalistisch verkürzter Demokratiebegriff eigen, der Partizipation auf die (Mit-)Gestaltung der gesellschaftlichen Verhältnisse innerhalb der vorgefundenen Strukturen von Staat, repräsentativer (Parteien-)Demokratie und Markt begrenzt. Nicht Emanzipation oder größtmögliche gesellschaftliche Einflussnahme stehen im Vordergrund solcher Überlegungen zur Zivilgesellschaft, sondern deren Rolle als ökonomische und politische Effizienzressource und als außerökonomische Produktivkraft. Damit steht die zivilgesellschaftliche und demokratische Legitimation von Global Governance auf tönernen Füßen. Zu einer tatsächlichen Demokratisierung des hochgradig vermachteten Globalisierungsprozesses tragen die NGOs im Rahmen des bestehenden internationalen Systems weit weniger bei, als es sich die Vordenker von Global Governance und Globaler Strukturpolitik ausmalen.

Anmerkungen:

1. Dass es solche Alternativen durchaus geben kann, haben insbesondere die Proteste gegen die WTO-Ministerkonferenz in Seattle deutlich gemacht. Neben dem Politiktypus der auf Dialog und Lobby fixierten NGOs gibt es zunehmend Organisationen, die inhaltlich und von den Aktionsformen her radikalere Positionen vertreten. Diesem Trend haben sich durchaus auch einige NGOs angeschlossen. Die Trennungslinie zwischen NGOs und Bewegungen wird durchlässiger, wie überhaupt eine der Erfolgsbedingungen der Proteste von Seattle die gelungene Verknüpfung von NGO-typischen Arbeitsweisen und Massenmobilisierung war. Man könnte von einer Tendenz zur Herausbildung von Fraktionen der Zivilgesellschaft (»like-minded NGOs«) entlang thematischer und politischer Interessenkonvergenzen sprechen. Diese Koalitionen entstehen nicht nur zwischen NGOs, sondern auch zwischen bewegungs- und basisorientierten Akteuren sowie zwischen diesen und NGOs. Im Global Governance-Diskurs haben diese Entwicklungen bislang jedoch kaum Widerhall gefunden.

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