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HIPC oder das höchst wundersame Verschwinden der nicaraguanischen Auslandsschulden

Am 15. September 1999 wurde Nicaragua in die Initiative für die Hochverschuldeten Armen Länder (HIPC) aufgenommen. Dieses Ereignis nahm die Regierung von Nicaragua zum Anlaß, für den Nachmittag des 16. September zu einem Volksfest auf den Platz der Republik einzuladen. Gefeiert wurde mit Essen, Trinken und einer Musikgruppe. Die Hauptattraktion war aber eine riesige rote Piñata mit einem unmissverständlichen Dollarzeichen. Vor Beginn des Festes fand eine Danksagungsmesse statt. In der Predigt war die Rede davon, dass Nicaragua jetzt "den Impfstoff gegen das Übel der Armut gefunden habe". Für Präsident Arnoldo Alemán war es sehr einleuchtend, dass gefeiert werden mußte: Seiner Meinung nach wird mit der Eingliederung Nicaraguas in die HIPC-Initiative "das Glück ins Land kommen". In der regierungsamtlichen Stellungnahme zu dem Ereignis war wörtlich die Rede von "dem Höhepunkt im Prozeß des Erlasses der Auslandsschulden".

Die Idee, ein Fest zu feiern, stieß aber nicht überall auf Verständnis, sondern wurde von manchen eher als makaber und absurd empfunden. Ein Kommentator fühlte sich an die Situation erinnert, wenn in einer Familie der Vater stirbt und ein Erbe hinterlässt. Und anstatt zu weinen, beschließen die Angehörigen, ein Fest zu feiern. Einem anderen kam es fast surrealistisch vor, dass man die Bescheinigung der Zahlungsunfähigkeit feiert.

HIPC-Initiative und die "Kölner Schuldeninitiative"

Worum geht es hier überhaupt? Die HIPC-Initiative, - die Abkürzung HIPC steht für Highly Indebted Poor Countries (Hochverschuldete Arme Länder) -, ist eine Initiative von IWF und Weltbank vom Oktober 1996. Beim letzten G7-Treffen im Juni 99 in Köln wurde sie mit der sogenannten Kölner Schuldeninitiative ausgebaut.

Das Hauptziel der HIPC-Initiative, die gerne, auch von der nicaraguanischen Regierung, als Schuldenerlass bezeichnet wird, ist es, die Länder, die zu arm sind, ihre Schulden zu zahlen, doch noch in den Stand zu versetzen, wenigstens einen geringen Teil bezahlen zu können. In den Worten der Weltbank klingt das so: Ziel der Initiative ist es, die Schulden der HIPC auf ein "tragfähiges" Niveau zu reduzieren. Tragfähigkeit wird dabei so definiert, dass "ein Land ... in der Lage ist, seine ... Verpflichtungen zu erfüllen", soll heißen, seine Schulden zu bezahlen. Konkrete Erfahrungen mit der HIPC-Initiative liegen bisher für sechs Länder vor. Diese wurden in die Initiative aufgenommen, nachdem sie mehrere Jahre lang "erfolgreiche" Strukturanpassungsprogramme absolviert hatten (Siehe hierzu Kasten "Was bedeutet Strukturanpassung?" im folgenden Artikel). Die möglichen Folgen der Kölner Schuldeninitiative sind im Augenblick sehr schwer einzuschätzen. Angeblich wollen IWF und Weltbank in Zukunft ihre Strukturanpassungsprogramme stärker am Ziel der Armutsbekämpfung orientieren. Als Folge dieser Forderung hat der IWF in die Bezeichnung seines Strukturanpassungsprogrammes den Begriff der Armutsbekämpfung aufgenommen und nennt es nun statt "Enhanced Structural Adjustment Facility" (ESAF - Erweitertes Strukturanpassungsprogramm) "Poverty Reduction and Growth Facility" (PRGF - Programm zur Armutsbekämpfung und Wachstumsförderung). Aus Verlautbarungen des IWF zum Thema geht aber hervor, dass dabei die bisherigen makroökonomischen Prinzipien beibehalten werden sollen. Da dies aber, wie die Vergangenheit gezeigt hat, geradezu zwangsläufig zur weiteren Verarmung des Hauptteils der Bevölkerung führt, ist das ganze entweder reine Rhetorik oder der Versuch der Quadratur des Kreises. Konkrete Armutsbekämpfung im Sinne des IWF ist es, wenn die Schuldnerländer die Mittel, die durch den Schuldenerlass frei werden, in soziale Projekte, also Erziehungs- und Gesundheitswesen etc. fließen lassen.

Nicaragua ist, trotz der oben ausgewiesenen erheblichen Schuldenerlasse der letzten Jahre, unter den armen Ländern immer noch das Land mit der höchsten Prokopfverschuldung. Anzumerken ist noch, dass der Pariser Club Nicaragua für die Zeit vom Dezember 1998 bis Februar 2001 eine Stundung der Schulden gewährt hat. Daher wird der Schuldendienst sich in der angegebenen Frist mehr als halbieren. Da aber Stunden und Schenken nicht das gleiche ist, wird die Schuld in dieser Zeit weiter ansteigen. Ende 2001 werden die Schulden voraussichtlich 6,8 Mrd. US-Dollar betragen.

Die Erwartungen der Regierung

Noel Ramírez, der Präsident der Zentralbank, rechnet noch vor Ende des nächsten Jahres mit einem Schuldenerlass von mindestens 80 %. Er ist davon überzeugt, dass Arnoldo Alemán am Ende seiner Präsidentschaft Nicaragua "völlig frei von der drückenden Last der Auslandsschuld" hinterlassen wird. Frei werdende Mittel würden dann selbstverständlich in soziale Projekte in den Bereichen Erziehung, Gesundheit, Trinkwasserversorgung usw. fließen. Ganz eindeutig wird hier schon jetzt versucht, mit dem Thema Entschuldung Wahlkampf zu machen. Es soll der Eindruck entstehen, mit der HIPC-Initiative lösten sich alle Probleme von alleine und die Tatsache, dass Nicaragua in diese Initiative aufgenommen wurde, sei dem diplomatischen Geschick der Regierung zu verdanken. Dabei ist allgemein bekannt, dass es die durch den Hurrikan Mitch verursachte Katastrophe war, die die internationalen Finanzorganisationen dazu bewog, sowohl Honduras als auch Nicaragua in die Initiative aufzunehmen.

Befürchtungen unabhängiger Beobachter

Cirilo Otero, der Koordinator der Gruppe "Propositivo de Cabildeo", ist wesentlich weniger zuversichtlich als der Präsident der Zentralbank (vgl. auch die Stellungnahme der Koalition Jubileo 2000). Vor allem beunruhigt ihn die unbestreitbare Tatsache, dass mit der Aufnahme in die HIPC-Initiative die Strukturanpassungsprogramme, unter denen die nicaraguanische Bevölkerung seit Jahren zu leiden hat, noch mehrere Jahre unvermindert weiter gehen werden. Des weiteren weist er auf die bisher geringen Erfolge der Initiative in den Ländern hin, in denen sie bis jetzt angewandt worden ist. Außerdem ist die HIPC-Initiative mit der Vergabe neuer Kredite verbunden, und Cirilo Otero fragt zu Recht, ob dies nicht der Beginn eines neuen Verschuldungsproblems sein wird. Er weist auch auf die vielen Kann-Bestimmungen der HIPC-Initiative hin, die von seiten der Regierung großzügig wie sichere Gegebenheiten zu ihren Gunsten eingeplant werden.

Erfahrungen aus anderen Ländern

Die Erlasssätze von 80 % und mehr, um die es gewöhnlich geht, können bei der Einschätzung der HIPC-Initiative leicht in die Irre führen. Was die Wirtschaft eines Landes drückt, ist ja nicht die Auslandsschuld selbst, sondern der daraus resultierende Schuldendienst, also die Zahlung von Zinsen und Tilgung. Im Fall von Nicaragua rechnet man damit, dass sich bei einem Erlass von ca. 80 % der Schuldendienst nur in etwa halbieren wird. Im Jahre 1998 betrug er 330 Mill. US-Dollar, was 39 % der Exporte entspricht. Der Präsident der Zentralbank Noel Ramírez rechnet nach dem Erlass mit 15 bis 20 %. Diese Schätzung ist wahrscheinlich noch sehr optimistisch, denn selbst in der gegenüber der ursprünglichen HIPC-Initiative nachgebesserten Kölner Initiative wird ein Verhältnis von Export zum Schuldendienst von 30 % noch als "tragfähig" definiert. Es sei hier auch daran erinnert, dass es für Nicaragua schon einmal einen erheblichen Schuldenerlass gegeben hat. Von 10,36 Mrd. US-Dollar im Jahre 1995 sank nach Umschuldungsmaßnahmen die nicaraguanische Außenschuld 1996 auf 5,93 Mrd. US-Dollar. Damit war aber für das Land nichts gewonnen, im Gegenteil: die Situation verschlechterte sich noch, denn der Schuldendienst stieg an. Nicaragua hatte nämlich den Erlass nur erhalten, nachdem es sich verpflichtete, die Schulden auch wirklich in voller Höhe zu zahlen, was vorher nicht der Fall war. Eine ähnliche Situation kann jetzt wieder eintreten, denn der Anteil der bilateralen Schuld Nicaraguas bei Ländern, die nicht zum Pariser Club gehören, ist ziemlich hoch. Diesen Ländern gegenüber hat Nicaragua in den letzten Jahren keinen geregelten Schuldendienst geleistet. Das wird es aber nach einem Schuldenerlass machen müssen. Länder, die schon "Nutznießer" der HIPC-Initiative sind, haben ähnliche Erfahrungen gemacht. Mosambik hat in den letzen Jahren 80 % seiner Schulden erlassen bekommen. Der Schuldendienst ging aber nur um 13 % zurück.

Aktuelle Situation

Inzwischen sind die Verlautbarungen der nicaraguanischen Regierung wesentlich zurückhaltender geworden. Ursache dafür sind zwei Ereignisse aus den ersten beiden Novemberwochen. Erstens hat das US-Repräsentantenhaus die Finanzierung der "Kölner Schuldeninitiative" in Frage gestellt, indem es seine Zustimmung zum Verkauf der Goldreserven des IWF verweigert hat. Dadurch sollten immerhin fünf der benötigten 70 Mrd. US-Dollar aufgebracht werden. Zweitens, und das ist für die Regierung Alemán wesentlich unangenehmer, hat der IWF die Fristen, mit denen die Regierung gerechnet hat, in Frage gestellt. Joaquín Harnack, der Repräsentant des IWF in Nicaragua, nimmt dabei ausdrücklich Bezug auf den Fall des Vorsitzenden des Rechnungshofes, Agustín Jarquín. Über dessen kürzlich erfolgte Verhaftung drückt der IWF seine tiefe Besorgnis aus. Außerdem werden die unzureichende Transparenz und das Fehlen einer "guten Regierungsführung" beanstandet und in diesem Zusammenhang eine ganze Reihe von Gesetzesvorhaben angemahnt. Nicaraguanische Zeitungen glauben, darin vor allem Kritik an der herrschenden Korruption und an dem Pakt zwischen der Regierungspartei PLC und den Sandinisten zu erkennen. Einem Pakt, der tatsächlich vor allem das Ziel zu haben scheint, den Staat und seine Institutionen zwischen den beiden Parteien aufzuteilen.

Eine neue IWF-Politik?

Seit der "Kölner Schuldeninitiative" fehlen in keiner Verlautbarung des IWF die neuen Schlagwörter Armutsbekämpfung, Transparenz und "gute Regierungsführung". Wobei, wie die Ereignisse der letzten Wochen in Nicaragua gezeigt haben, es nicht nur bei Worten bleiben muss, sondern durchaus politischen Folgen haben kann. Die Beurteilung kann wohl im Augenblick nicht anders als zwiespältig sein. Einerseits ist das Bild des IWF als Vorreiter auf dem Feld der Armutsbekämpfung eher abwegig, das ist und bleibt ein Widerspruch in sich. Auch wenn von den Schuldnerländern wie im Augenblick von Nicaragua der Entwurf eines Programmes zur Armutsbekämpfung als Voraussetzung für die Entschuldung verlangt wird. Hier ist eher zu befürchten, dass die politische Freiheit der betroffenen Länder durch zusätzliche Auflagen weiter eingeschränkt werden wird. Andererseits finden sich in dem Dokument der Kölner Schuldeninitiative einige interessante Sätze, die die nicaraguanischen Nichtregierungsorganisationen zumindest zu nutzen versuchen könnten. Es ist dort die Rede von "einer transparenten Gestaltung der Haushaltsverfahren" und es wird gesagt, dass "bei Ausarbeitung und Umsetzung von Programmen Konsultationen mit weiten Teilen der Zivilgesellschaft stattfinden sollen ". Warum nicht ausloten, wie ernst diese Sätze gemeint sind?

Es bleibt ein ziemlich zwiespältiges Gefühl zu sehen, wie der IWF offensichtlich immer stärker in die Politik der Länder eingreift, die gezwungen sind, sich seinen "Strukturanpassungen" zu unterziehen. Zwiespältig vor allem dann, wenn die Politik, in die hinein regiert wird, wie im Falle Nicaraguas wirklich nur sehr schwer zu verteidigen ist.

Quellen: Observador Económico September 1999, FIDEG, Schulden Report 1999, WEED

Dezember´99